本文為博爾森咨詢研究院“區(qū)縣國資國企”專題的最后一篇，重點從國資監(jiān)管和國有企業(yè)改革兩個層面介紹當前區(qū)縣國資國企的改革現(xiàn)狀，并總結(jié)當前區(qū)縣國資國企改革關(guān)注重點。文末可獲取本專題已發(fā)表的其余研究成果，感謝您的關(guān)注。

2015年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（簡稱22號文）出臺，開啟了新一輪國資國企改革的序幕。

隨著“1+N”改革文件體系的出臺，國企改革的“四梁八柱”頂層設(shè)計構(gòu)建完畢，國資國企改革向縱深推進，國資國企改革重點逐步聚焦以下領(lǐng)域：

在當前我國國資國企改革提速的總體態(tài)勢下，區(qū)縣國資國企根據(jù)自身發(fā)展特點陸續(xù)開展自身改革，但由于我國“國家所有、分別代表”的國有資產(chǎn)管理體系，各地方各層級的國資國企改革與當?shù)卣陨砀母镉兄芮嘘P(guān)系。

區(qū)縣行政單位處于我國三級行政單區(qū)劃的最基層，受轄區(qū)發(fā)展水平影響，其國資國企改革步伐相對滯后于中央和省市層級，各類型區(qū)縣國資國企改革水平也存在差異。

本文重點從國資監(jiān)管和國有企業(yè)改革兩個層面介紹當前區(qū)縣國資國企的改革現(xiàn)狀，并總結(jié)當前區(qū)縣國資國企改革關(guān)注重點。

開發(fā)區(qū)國資國企改革現(xiàn)狀

得益于開發(fā)區(qū)較高的經(jīng)濟發(fā)展水平，開發(fā)區(qū)國有經(jīng)濟成為了四種類型區(qū)縣國有經(jīng)濟中發(fā)展較為良好的一個，其國資國企改革進展相對較快。

國資監(jiān)管改革現(xiàn)狀

當前我國開發(fā)區(qū)的管理模式大致可以分為政府主導(dǎo)型、政府參與型以及政府服務(wù)型這三種模式，在不同管理模式下，開發(fā)區(qū)國有資產(chǎn)的監(jiān)管主體和監(jiān)管方式存在差別。

政府主導(dǎo)型模式中，地方政府授權(quán)區(qū)管理委員會負責(zé)開發(fā)區(qū)的公共事務(wù)和經(jīng)濟事務(wù)管理，區(qū)管委會以區(qū)財政局或者下設(shè)專門的國資監(jiān)管機構(gòu)作為國資監(jiān)管主體，對開發(fā)區(qū)國有企業(yè)進行監(jiān)管。

政府參與型監(jiān)管模式中，地方政府設(shè)立區(qū)管委會負債管理開發(fā)區(qū)公共事務(wù)，開發(fā)區(qū)管委會設(shè)立“開發(fā)總公司”負責(zé)監(jiān)管區(qū)屬國有企業(yè)，“開發(fā)總公司”的歸口管理部門一般為管委會的財政部門。

政府監(jiān)管模式中，政府不再設(shè)立區(qū)管委會，直接設(shè)立開發(fā)總公司負責(zé)開發(fā)區(qū)經(jīng)濟事務(wù)和大部分公共事務(wù)管理，同時負責(zé)監(jiān)管區(qū)屬國有企業(yè)，這類模式中開發(fā)總公司承擔了開發(fā)區(qū)管委會的職能。   

對照中央及各省市國資機構(gòu)的設(shè)置模式，開發(fā)區(qū)國資機構(gòu)設(shè)置的規(guī)范性和專業(yè)性仍有待提升。

對于國務(wù)院和各省市地方政府，國資委是國務(wù)院或地方政府的直屬特設(shè)機構(gòu)，代表政府對國有企業(yè)履行出資人職責(zé)，機構(gòu)性質(zhì)上不屬于政府部門的組成部分。

而開發(fā)區(qū)國資監(jiān)管機構(gòu)或作為政府部門組成部分（如財政局）、或作為開發(fā)區(qū)下屬企業(yè)（如開發(fā)總公司），這樣的設(shè)置方式雖然在現(xiàn)階段能夠較好契合開發(fā)區(qū)國有企業(yè)管理的需求，但從長遠來看會存在一定弊端：

● 一是非特設(shè)的國資監(jiān)管機構(gòu)會降低國資監(jiān)管的專業(yè)性。如以財政部門作為國資監(jiān)管部門可能導(dǎo)致國有企業(yè)發(fā)展形成對政府財政的依賴；

● 二是存在政企不分的問題。開發(fā)總公司名義上是企業(yè)，實質(zhì)上是以政府行政方式進行管理；

● 三是不利于形成統(tǒng)一監(jiān)管。國資監(jiān)管大格局構(gòu)建需要形成上下銜接、相互協(xié)調(diào)的溝通合作機制，開發(fā)區(qū)國有企業(yè)監(jiān)管模式不統(tǒng)一，監(jiān)管主體不一致，會增加上下銜接工作機制建設(shè)的成本。

雖然開發(fā)區(qū)國資監(jiān)管模式存在規(guī)范性和專業(yè)性不足的問題，但總體監(jiān)管程度相對完善：

● 一是大部分開發(fā)區(qū)已經(jīng)實施了分類監(jiān)管，按照國有企業(yè)主營業(yè)務(wù)性質(zhì)對國有企業(yè)進行功能分類，明確主業(yè)主責(zé)。

如蘇州工業(yè)園在2019年對區(qū)屬19家企業(yè)的主業(yè)進行調(diào)整與明確，并對企業(yè)分成了競爭類、功能類和公益類三大類。

● 二是不同程度開展授權(quán)經(jīng)營的改革，部分開發(fā)區(qū)國資已經(jīng)開始清單管理，明確出資人和國有企業(yè)職責(zé)邊界。

如廣州開發(fā)區(qū)在完善區(qū)屬國企的戰(zhàn)略重組后，出臺廣州開發(fā)區(qū)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理局權(quán)責(zé)清單，明確國資監(jiān)管機構(gòu)19項監(jiān)管職權(quán)，以清單形式規(guī)范國資委職權(quán)。

此外，也有部分開發(fā)區(qū)對經(jīng)營性資產(chǎn)和公益性資產(chǎn)不同程度進行授權(quán)，以提升企業(yè)經(jīng)營效率。

● 三是混改意愿和力度較強。

開發(fā)區(qū)經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，為開發(fā)區(qū)國有企業(yè)產(chǎn)業(yè)投資提供較大空間，而且激烈的市場競爭也能刺激開發(fā)區(qū)國有企業(yè)混改的意愿。

如天津經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)在2017年開啟混改工作“三年行動計劃”，遴選南港開發(fā)公司、泰達租賃、易泰達科技公司、弘泰物業(yè)公司等4家條件相對成熟的區(qū)屬國有企業(yè)實施首批混改。

國有企業(yè)改革現(xiàn)狀

國有企業(yè)改革方面，在開發(fā)區(qū)相對激烈的市場競爭刺激下，開發(fā)區(qū)國有企業(yè)改革動力相對充足，國有企業(yè)改革進程較為迅速。

建立現(xiàn)代企業(yè)制度方面，大部分開發(fā)區(qū)國有企業(yè)，除了由于歷史原因而導(dǎo)致的產(chǎn)權(quán)問題，基本轉(zhuǎn)制為有限責(zé)任公司或股份制企業(yè)，而且不少開發(fā)區(qū)開始推動經(jīng)營性事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為國有企業(yè)。

如天津經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)在2019年開啟事業(yè)單位改革，行政事業(yè)單位減少了17個，但把資源向經(jīng)濟發(fā)展主責(zé)主業(yè)部門傾斜，專業(yè)招商部門從原來的6個增加到12個，同時加快經(jīng)營性事業(yè)單位轉(zhuǎn)制。

完善法人治理結(jié)構(gòu)方面，多數(shù)開發(fā)區(qū)國有企業(yè)已經(jīng)逐步建立起相對規(guī)范的治理結(jié)構(gòu)，而且實施了外部董事制度，部分開發(fā)區(qū)國有企業(yè)已經(jīng)開始探索職業(yè)經(jīng)理人制度。

如某開發(fā)區(qū)金融集團下屬企業(yè)自2018年開始實施職業(yè)經(jīng)理人制度，集團經(jīng)理層基本實現(xiàn)了市場化招聘，但在做實董事會職能方面，開發(fā)區(qū)國有企業(yè)仍有待提升。

企業(yè)考核方面，由于開發(fā)區(qū)經(jīng)濟定位，其市屬國企大部分布局在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)等領(lǐng)域，其考核偏重企業(yè)經(jīng)營績效和技術(shù)研發(fā)等領(lǐng)域，雖然考核指標設(shè)置已經(jīng)區(qū)分了不同類型企業(yè)的貢獻，但分類考核的制度模式尚未形成。

如撫順高新區(qū)對轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)考核方式設(shè)置偏重于科研方面的指標，考核指標類型較為單一，與區(qū)內(nèi)存在多種類型國有企業(yè)的情況不匹配。

隨著開發(fā)區(qū)城市發(fā)展和產(chǎn)城融合，除了競爭類國有企業(yè)快速發(fā)展，功能類和公益類企業(yè)的地位將上升，如何對各種類型國有企業(yè)進行合理的考核，是開發(fā)區(qū)未來國企改革的一個重要方向。

市轄區(qū)國資國企改革現(xiàn)狀

市轄區(qū)作為城市組成部分，其城市和經(jīng)濟發(fā)展水平相對較高，但由于市轄區(qū)國有經(jīng)濟發(fā)展相對較短，在城市運營管理中主要發(fā)揮城市國資的補充作用，當前其國資國企改革進程相對開發(fā)區(qū)較為滯后。

市轄區(qū)國資監(jiān)管現(xiàn)狀

從市轄區(qū)國資監(jiān)管主體的定位來看，市轄區(qū)國資監(jiān)管體系存在三種類型：

● 第一類是區(qū)政府特設(shè)專門的國資監(jiān)管機構(gòu)，如國資局或國資監(jiān)管辦公室等，代表區(qū)政府履行出資人職責(zé)，對下屬國有企業(yè)進行監(jiān)管，目前采用這種模式的地區(qū)有上海黃浦區(qū)和佛山高明區(qū)等；

● 第二類是區(qū)政府直接授權(quán)區(qū)財政局，代表本級政府履行國有資產(chǎn)出資人職責(zé)，對國有企業(yè)進行監(jiān)督管理，采用這種模式的地區(qū)有貴港市港北區(qū)和溫州市洞頭區(qū)等；

● 第三類是在區(qū)財政部門加掛國資監(jiān)管機構(gòu)牌子，或在財政部門內(nèi)部下設(shè)國資管理辦公室等方式，履行出資人的職責(zé)，對國有企業(yè)進行監(jiān)督管理，采用這種模式的有深圳是福田區(qū)和長沙市岳麓區(qū)。

如前所述，對照中央與各省市國資監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置模式，市轄區(qū)第一種類型的國資機構(gòu)設(shè)置模式是較為正規(guī)的，符合政府特設(shè)機構(gòu)的定位，而其他兩種模式將國資監(jiān)管機構(gòu)定位為政府組成部門，其規(guī)范性和專業(yè)性有待提升。

市轄區(qū)三種國資機構(gòu)設(shè)置模式存在與市轄區(qū)國資國企發(fā)展相對滯后有一定關(guān)系，其存在的問題與開發(fā)區(qū)國資監(jiān)管模式存在的問題類似，這里不重復(fù)。

由于市轄區(qū)國資發(fā)展時間較短，除部分發(fā)達地區(qū)，市轄區(qū)國資監(jiān)管模式總體相對不成熟。主要表現(xiàn)在：

● 一是國有出資人和國有企業(yè)邊界模糊，企業(yè)經(jīng)營受政府干預(yù)過多，政企部分的問題仍然存在，授權(quán)經(jīng)營機制有待完善；

● 二是分類監(jiān)管仍有待深化，大部分市轄區(qū)已經(jīng)實施了對國有企業(yè)的分類，但是配套的功能定位、管理、考核、激勵等制度仍未建立，而且部分市轄區(qū)規(guī)模可觀的經(jīng)營性國有資產(chǎn)仍未納入國資統(tǒng)一監(jiān)管；

● 三是較多市轄區(qū)正積極開展混合所有制改革和員工持股的探索，如上海浦東區(qū)下屬企業(yè)浦東科投在2017年完成了MBO，但許多市轄區(qū)國資與城市國資分離的時候，接收的資產(chǎn)經(jīng)常存在產(chǎn)權(quán)不清晰等歷史遺留問題，對于市轄區(qū)國有企業(yè)實施混合所有制改革造成阻礙。

市轄區(qū)國企改革現(xiàn)狀

與相對不成熟的國資監(jiān)管模式對應(yīng)，市轄區(qū)國有企業(yè)改革也存在較大的提升空間。

現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)方面，許多市轄區(qū)的國有資產(chǎn)相當一部分是全民所有制企業(yè)和集體所有制企業(yè)，產(chǎn)權(quán)不清晰、歷史遺留問題多等現(xiàn)象較為突出。

法人治理方面，許多市轄區(qū)國有企業(yè)法人治理制度不完善，出資人、董事會、黨委會、經(jīng)營層等法人治理主體的權(quán)責(zé)邊界不清晰，董事會虛化問題較為普遍，企業(yè)經(jīng)營決策受政府干預(yù)較為嚴重，外部董事制度實施情況不理想，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層市場化招聘程度不高，選人用人機制有待完善。

如某地級市市轄區(qū)下屬8家一級國有企業(yè)的董事和監(jiān)事基本由區(qū)國資辦委派，沒有外部董事，領(lǐng)導(dǎo)層基本沒有開展市場化招聘。

在企業(yè)考核方面，市轄區(qū)目前尚未形成分類考核的模式，績效考核指標設(shè)置偏重于競爭類國有企業(yè)考核模式，指標類型過于單一。

如某地級市市轄區(qū)國有企業(yè)考核指標主要集中在營業(yè)規(guī)模、營業(yè)利潤、資產(chǎn)規(guī)模等經(jīng)營性指標，社會責(zé)任指標偏少，并不利于對功能類和公益類等非市場競爭類企業(yè)的激勵。